一、建立水權(quán)理論，完善相關(guān)水法律法規(guī)是優(yōu)化配置水資源的基礎(chǔ)

　?。ㄒ唬┱J識水權(quán)應(yīng)從水的經(jīng)濟性質(zhì)分類去研究。水按經(jīng)濟性質(zhì)分類一般分為自然水、產(chǎn)品水、商品水（水利工程供水）三種，由于水的可再生性和效應(yīng)的正負性，自然水又分為水資源和棄水（洪水等）；商品水又可衍生出退水（廢污水等）；由于社會發(fā)展、水利工程普及，產(chǎn)品水已逐步萎縮，目前我們需要研究的水種主要是水資源、水利工程供水及棄水、退水等。

　　（二）水資源水權(quán)與水利工程供水水權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)利，一種是政治權(quán)利，一種是經(jīng)濟權(quán)利。水資源水權(quán)是國家的政治權(quán)利，水利工程供水水權(quán)是所有者的財產(chǎn)權(quán)利。水資源水權(quán)是國家法律、法規(guī)規(guī)定而形成的專有權(quán)利——— “水資源屬國家所有，即全民所有”；水利工程供水水權(quán)是投資者興辦水利工程所應(yīng)擁有的相關(guān)財產(chǎn)所有權(quán)之一———商品所有權(quán)。

　　（三）兩種不同權(quán)力的表現(xiàn)形式。馬克思認為“地租的占有是土地所有權(quán)借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式”。對于水資源的國家所有權(quán)應(yīng)該通過征收水資源費的形式來實現(xiàn)。水利工程所供之水是商品已無爭議，其表現(xiàn)形式在我國應(yīng)從行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性收費，從計劃經(jīng)濟時代的“水費”向市場經(jīng)濟體制的“水價”轉(zhuǎn)變，讓其在水市場中實現(xiàn)其交換價值。

　?。ㄋ模╆P(guān)于水權(quán)是不是物權(quán)的認識。物權(quán)和物權(quán)法是大陸法系民法中的概念，英、美法中所使用的是與其相近似的“財產(chǎn)權(quán)”和“財產(chǎn)法”，但并不等同，二者含義、內(nèi)容和所反映的觀念等方面都有很大差異。我國的民法典尚未制定，自然無物權(quán)篇可言。但我們知道物權(quán)法的性質(zhì)是私法，是財產(chǎn)法，是強行法，也是固有法。物權(quán)法的調(diào)整對象是人對物的歸屬和利用關(guān)系。因此，我們對待水權(quán)是不是物權(quán)的認識仍然要基于水權(quán)分為水資源水權(quán)和水利工程供水水權(quán)兩種不同性質(zhì)的權(quán)利來認識。根據(jù)羅馬法和受羅馬法影響的大陸法系國家的概念，水資源屬自然資源，而水利工程供水是商品，兩種水權(quán)在本質(zhì)上有所區(qū)別，因此說水資源水權(quán)不應(yīng)計入物權(quán)范疇，而水利工程供水水權(quán)屬物權(quán)范疇。

　?。ㄎ澹λY源水權(quán)的理解。

　?。保袡?quán)。馬克思指出：“不付地租的各種情況……都意味著土地所有權(quán)的廢除，即使不是法律上的廢除，也是事實上的廢除”。我國《水法》第三十四條規(guī)定“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費”?！端ā奉C布后，我國城市地下水資源費已普遍征收，而地表水資源費尚有一些省市未曾開征，而且從１９８８年《水法》實施以來，一直未有國家統(tǒng)一制定的水資源費征收、管理、使用辦法。因此說，雖然從法律上已規(guī)定了國家對水資源的所有權(quán)，但從部分省、自治區(qū)、直轄市未實行征收地表水水資源費的現(xiàn)實來說，國家在事實上并未獲得水資源屬國家所有的權(quán)利。

　?。玻峙錂?quán)。分配權(quán)又稱處分權(quán)即處置分配權(quán)，這一權(quán)力一般是附隨著所有權(quán)同時產(chǎn)生的，水資源的配置權(quán)屬國家，同樣是政治權(quán)利的體現(xiàn)。１９９３年國務(wù)院頒布的《取水許可制度實施辦法》，實際上主要就是調(diào)整國家與取用水資源者的關(guān)系，是充分體現(xiàn)國家對水資源擁有分配權(quán)的一個法規(guī)。這個《辦法》調(diào)整的對象主要是指直接取用水資源的對象而不是取用水利工程供水的對象。《辦法》規(guī)范了水資源的分配順序和特許權(quán)，但水資源的分配順序及特許權(quán)除直接取用水資源者以外，均只能以影子的形態(tài)伴隨水利工程供水的分配權(quán)同步發(fā)揮作用。

　　解決跨流域水資源水權(quán)，主要應(yīng)使用水資源費由取水屬地收取和中央到地方五級或四級（鄉(xiāng)級不參加）合理分配的辦法解決。

　　一個國家之內(nèi)行政區(qū)劃之間，水資源水權(quán)因其再生、流動和豐枯變化等特性，是不應(yīng)該用一次性買斷的方式來解決的。解決的方式只能是向取水屬地不斷地按取用量交納水資源費加上一級政府的政治權(quán)力來解決。

　?。常?jīng)營權(quán)。水資源的經(jīng)營權(quán)是相對水資源開發(fā)商的投資而產(chǎn)生的權(quán)利，水資源一經(jīng)投資興建水利工程開發(fā)所取用后，其自然水的性質(zhì)已發(fā)生了變化，成為勞動和生產(chǎn)力結(jié)合的產(chǎn)品，轉(zhuǎn)化為商品水了。水資源的經(jīng)營權(quán)實際上也是以影子權(quán)利附著在水利工程供水的經(jīng)營權(quán)身上，由水利工程供水單位的經(jīng)營層所持有的。國家對待水資源水權(quán)采取的是將所有權(quán)、分配權(quán)（政治權(quán)利）和經(jīng)營權(quán)（財產(chǎn)權(quán)利）分離的原則。如果是國家直接投資興辦水利工程開發(fā)水資源的，也必須按照《辦法》第十二條規(guī)定“國家、集體、個人興辦水工程或者機械提水設(shè)施的，由其主辦者提出取水許可申請”，這一條規(guī)之中所指的“國家”的概念是指以投資者身份出現(xiàn)的國家，而不是以政治權(quán)力體現(xiàn)的國家。同樣要向取水口屬地的以政治權(quán)力身份出現(xiàn)的國家代表———縣級水行政主管部門申請取水許可、繳納水資源費。

　　４．使用權(quán)。水資源使用權(quán)的擁有者不是具有政治權(quán)力象征的國家自己，而應(yīng)該是獲得取水許可的水消費者，主要有以下幾種對象：

　?。ǎ保┙?jīng)國家特許不需申請和免予申請取水許可的直接取、用水人。（２）經(jīng)國家批準取水并繳納水資源費使用水利工程或機械取用水資源直接提取供自己使用的法人、個人和外商。其水資源使用權(quán)是直接從國家獲得的。（３）絕大部分擁有水資源使用權(quán)的實際上是取用水利工程供水的最終消費者。這部分水資源的使用權(quán)是以影子的形態(tài)附著在水利工程所供之水的水權(quán)身上，通過交易行為轉(zhuǎn)移至商品水的最終消費者。這部分消費者水資源的使用權(quán)是間接從國家獲得的。

　　（六）水利工程供水水權(quán)。

　　１．所有權(quán)。國務(wù)院１９８５年制定發(fā)布的《水利工程水費核定、計收、管理辦法》第一條規(guī)定“工業(yè)、農(nóng)業(yè)和其他一切用水戶都應(yīng)按規(guī)定向水利工程管理單位交付水費”。這說明（１）水利工程供水是一種銷售和購買關(guān)系。（２）水費的“交付”與《水法》規(guī)定水資源費的“征收”在經(jīng)濟學概念上有質(zhì)的區(qū)別，一是商品交易關(guān)系，是財產(chǎn)權(quán)力的體現(xiàn)；一是國家有償征納關(guān)系，是國家權(quán)力的體現(xiàn)。（３）水費是向水管單位———由于投資而形成的經(jīng)濟實體交付，而絕不是向代表國家的水行政主管部門交付。水管單位的所有權(quán)屬其投資者，因此水利工程供水的所有權(quán)同樣是屬水管單位投資者。

　?。玻峙錂?quán)。水利工程供水的分配權(quán)從屬所有權(quán)，屬水管單位投資者，一般情況下水管單位的投資者委托水管單位經(jīng)營者具體掌握。它既要按取水許可時對水行政主管部門的承諾按計劃和供水順序進行配置，而更為現(xiàn)實的是要適應(yīng)水市場的需求，實行優(yōu)水優(yōu)用、優(yōu)價優(yōu)供，按商品水價值規(guī)律辦事，用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)水利工程供水的分配。

　　３．經(jīng)營權(quán)。在水利工程供水是商品這一基本理論的前提下，根據(jù)市場經(jīng)濟的五大特征之一———企業(yè)自主的要求，水利工程供水的經(jīng)營權(quán)同樣應(yīng)采取所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則。即使是完全由國家投資的水管單位，水行政主管部門也應(yīng)還權(quán)于水管單位。特別是要把水價的制訂權(quán)（不是管理權(quán)）還給水管單位。

　?。矗褂脵?quán)。水利工程供水的使用權(quán)是屬具有交付水費能力的商品水購買者———最終消費者所有。這里存在一個國家為了公益性目的（包括抗旱、跨流域調(diào)度、生態(tài)以及對弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)———農(nóng)業(yè)的價格保護等）使用水管單位所供之水的問題，筆者以為應(yīng)按市場經(jīng)濟的價值規(guī)律辦事，由公共財政向水管單位支付水費后才能取得使用權(quán)。

　?。ㄆ撸┧畽?quán)應(yīng)承擔的義務(wù)。

　　從法學的角度上看，權(quán)利和義務(wù)是對等的，有權(quán)利就應(yīng)該承擔義務(wù)。自然水可利用和可能被利用的是水資源。不能利用或不可能被利用的是棄水，國家擁有了水資源水權(quán)，收取水資源費，就應(yīng)承擔防治棄水災(zāi)害的義務(wù)。水資源費征收標準中應(yīng)結(jié)合考慮這一因素。水利工程供水的消費衍生了退水，水利工程供水水權(quán)的擁有者，就應(yīng)該承擔起防治退水的責任。這一責任的承擔分兩個層次，第一層次工廠企事業(yè)點源污染的治理，可以由工廠企事業(yè)自己直接治理，確保達標排放和總量限制，水利工程所有者必須嚴格監(jiān)督把關(guān)。第二個層次是面源（生活退水、農(nóng)田退水等）污染的治理，應(yīng)由水管單位（所有者、經(jīng)營者）直接治理，在方法上實施退水集中處理，達標排放（在可能和允許的條件下也可通過加大引排強度，提高水體自凈能力）；在管理上實施水務(wù)一體化管理，供水、退水統(tǒng)一管理，在經(jīng)濟上將退水防治費用統(tǒng)一納入水價收取。

　　二、把握水價內(nèi)涵，盡快制定合理的《水價辦法》

　　中共中央１９８４年在《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》中明確指出：“各項經(jīng)濟體制改革……它們的成效都是很大程度上取決于價格體系的改革。價格是最有效的調(diào)節(jié)手段，合理的價格是保證國民經(jīng)濟活而不亂的重要條件，價格體系的改革是整個經(jīng)濟體制改革成敗的關(guān)鍵”。因此，可以說《水價辦法》的出臺以及合理與否同樣是我國水資源配置、水利工程供水制度改革成敗的關(guān)鍵。水利工作者從理論到實踐都應(yīng)予以熱情關(guān)注。

　?。ㄒ唬﹥r格的本質(zhì)特征、水價與水資源費的異同和關(guān)系。水價是指水利工程供水的價格，商品經(jīng)濟離不開市場，市場離不開價格，這是商品經(jīng)濟乃至市場經(jīng)濟社會的普遍特征。馬克思主義經(jīng)典作家認為，“價格是價值的貨幣表現(xiàn)”。馬克思主義認為價格的本質(zhì)特征為：（１）價值是價格的基礎(chǔ)。價格決定于價值。（２）價格體現(xiàn)了商品與貨幣的等價關(guān)系。（３）價格與價值的偏離在于價格運動的全過程。（４）價值通過物與物的關(guān)系最終反映是人與人之間的關(guān)系。水價應(yīng)體現(xiàn)價格的本質(zhì)特征。

　　由于水利工程供水是水管單位經(jīng)水行政主管部門批準取用水資源，經(jīng)過引、提、輸送等物化勞動和活勞動提供的商品，因此水價中應(yīng)包括水資源費（屬水價的制造成本范疇）。水資源費的性質(zhì)屬費的范疇，水利工程供水水價屬于價的范疇，其主要異同有：（１）各自存在的依據(jù)不同。水資源費屬財政分配范疇，水價是商品水價值的貨幣表現(xiàn)。（２）兩者實現(xiàn)手段不同。收、交水資源費是征納關(guān)系，沒有講價的余地，具有準稅收的特點，具有固定性，它是憑借政府實現(xiàn)職能的行政權(quán)力，通過強制性法律法規(guī)確立而實現(xiàn)的。水價則是在商品水交易中借助市場平等競爭、商品等價交換實現(xiàn)的。（３）內(nèi)在約束機制不同。水資源費的內(nèi)在約束是單方面的，只有政府對受服務(wù)者單方面的約束，而水價則應(yīng)是供求雙方相互制衡機制，其約束是對稱、互動的，只有在供求失衡情況下，才會出現(xiàn)約束偏離。（４）補償確定的根據(jù)不同。水資源費是依據(jù)國家稅收收入安排水利支出情況與水行政主管部門執(zhí)行全部職能需要等確定的，而水價則依據(jù)社會平均必要勞動耗費及供求狀況決定的，其補償水平與社會平均必要勞動耗費水平相對應(yīng)。

　?。ǘ┧畠r的構(gòu)成與內(nèi)涵。水價應(yīng)包括商品水的全部機會成本。汪恕誠部長指出：“水價的構(gòu)成從理論上講，水價由三個組成部分，即資源水價、工程水價和環(huán)境水價”。這是非常有道理的。從價格成本構(gòu)成來看，具體包容的內(nèi)涵如下：

　?。保Y源水價（即水資源費）。資源水價通常沒有價格，而是由國家或地方政府的授權(quán)部門按水資源的價值因子，使用價值因子以及國家收取水資源費后應(yīng)承擔的義務(wù)所確定的收費標準。

　　（１）水資源費的價值因子：a．《水法》規(guī)定水資源為國家所有———由水資源壟斷權(quán)轉(zhuǎn)化的資源受益（相當于土地資源的絕對租）。b．地域水資源豐缺程度（相當于土地的稀缺租）。c．水資源開發(fā)利用的難易程度（相當于土地的級差租）。d．水體吸收、稀釋（溶解）運送廢污物能力（相當于土地的容量租）。（２）水資源使用價值因子：a．國民經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求程度。b．國家財政狀況對水資源收費的需求程度。c．國家對工業(yè)、農(nóng)業(yè)等各種行業(yè)要求保留的水資源費差距及其他政策性決策。（３）國家收取水資源費應(yīng)承擔的義務(wù)：a．國民經(jīng)濟社會發(fā)展對治理棄水不同時期的設(shè)防標準。b．洪澇旱漬等水自然災(zāi)害發(fā)生情況。c．公共物品對水資源（水利工程供水）的消費程度。d．社會公眾對水環(huán)境質(zhì)量要求。e．水行政主管部門對水資源的管理費用。

　?。玻こ趟畠r。工程水價屬經(jīng)濟核算的行為決策，是由下而上的。是根據(jù)各供水工程運行的單位成本、費用、利潤、稅金計算形成的，有關(guān)成本、費用等的構(gòu)成在１９９４年１２月財政部頒發(fā)的《水利工程管理單位財務(wù)制度》已作詳細規(guī)定，在這里著重提醒兩點：一是這一制度早就規(guī)定了水利工程供水的價格構(gòu)成應(yīng)包括資源水價（水資源費），《制度》規(guī)定水資源費屬制造費用的構(gòu)成之一。如果是多級供水，二級以上的原水（含水資源費）則在直接材料中核算。二是這個制度尚未考慮到環(huán)境水價問題。

　?。常h(huán)境水價。環(huán)境水價重點是指因水利工程供水產(chǎn)生面源退水的治理價格。其價格構(gòu)成類似于供水的價格構(gòu)成，僅僅是其使用的材料不是水資源、原水而是化學制劑等以及其生產(chǎn)處理工藝不同而已，其價格成本分類是相似的。

　　由于以前不太重視水生態(tài)、水環(huán)境的建設(shè)，絕大部分面源污水處理尚未推進，目前先按典型調(diào)查確定價格，對無處理設(shè)施地域的收費，實行?？顚Ｓ?，集中用于污水處理設(shè)施的建設(shè)。

　　三、建立水市場是我國經(jīng)濟體制改革的必然要求

　　我國已經(jīng)從計劃經(jīng)濟體制步入市場經(jīng)濟體制，因此水利工程供水就不得不按市場經(jīng)濟法則運行。本人曾就水市場的問題在《中國水利》（１９９５年第３期）以及《江蘇水利》（１９９９年第５期）中述及了四個主題：（１）凈化商品水市場主體，讓生產(chǎn)者、消費者真正進入商品水市場。（２）量化商品水的客體，使商品水交易科學化、規(guī)范化。（３）強化商品水載體，確保實施商品水的商事行為。（４）弱化對商品水市場信息的干擾，使商品水價格正?；?。本文再進一步提出如下觀點：

　?。保畽?quán)（指水資源水權(quán)）進入市場的方法只宜用水資源費（或稅）的方法，附著于水利工程供水水價進入市場，這是政府調(diào)控水市場、調(diào)控豐缺水地區(qū)水源，調(diào)控水價（扶持弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)———農(nóng)業(yè)等），以經(jīng)濟手段優(yōu)化水資源配置的最佳措施。

　?。玻谒袌鲋兴Y源水權(quán)永遠是國家的，不宜使用“買斷”的做法，只有水利工程的產(chǎn)權(quán)或水利工程所供之水的水權(quán)可以買斷。

　　３．水市場是一個“準市場”，政府（水行政主管部門及其他政府的相關(guān)部門）必須實行宏觀調(diào)控，政府宏觀調(diào)控的關(guān)鍵在于：

　?。ǎ保λ軉挝还嫘袨閷嵤虑笫堑亟o予補償。（２）出臺《水資源費征收使用管理辦法》，使國家真正擁有水資源水權(quán)，用經(jīng)濟手段調(diào)控水市場，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。（３）盡快出臺《水利工程供水價格管理辦法》取代《水費》辦法，使水利工程供水——　　—　　商品水成為真正的商品。并定期分流域、區(qū)域發(fā)布指導水價，防止水壟斷。（４）制定《水利工程用水管理條例》，協(xié)調(diào)水資源開發(fā)商、用水戶（人）與水利工程供水之間的物權(quán)關(guān)系，并和《取水許可制度實施辦法》這一直接取用水資源的法規(guī)配套成龍，完善水市場的相關(guān)法制體系。（５）水務(wù)一體化管理，實施政府對水市場（包括對自來水、凈水等）所有商品水的監(jiān)督。